در دو یادداشت گذشته گفته شد که مسئله اصلی اقتصاد ایران، کمبود برنامههای اصلاحی نیست، بلکه ضعف در حکمرانی اصلاحات است. همچنین تأکید شد که اصلاحات اقتصادی، پیش از هر اقدام اجرایی، به اجماع میان ارکان تصمیمگیری، نهادهای کارشناسی و جامعه نیاز دارند. اما اگر فرض کنیم چنین اجماعی نیز شکل گرفته باشد، آیا موفقیت اصلاحات تضمین خواهد شد؟
تجربه اقتصاد ایران و بسیاری از کشورها نشان میدهد که پاسخ این پرسش منفی است.
اصلاحات اقتصادی تنها زمانی به نتیجه میرسند که در محیطی با ثبات، قابل پیشبینی و مبتنی بر قواعد پایدار اجرا شوند. در اقتصادی که سیاستها به طور مداوم تغییر میکنند، مقررات دائماً دستخوش بازنگری هستند و فعالان اقتصادی نمیتوانند آینده را با اطمینان نسبی پیشبینی کنند، حتی بهترین برنامههای اصلاحی نیز با دشواری رو به رو خواهند شد.
ثبات و پیشبینیپذیری، یکی از مهمترین سرمایههای هر اقتصاد است؛ سرمایهای که در آمارهای رسمی دیده نمیشود، اما نبود آن آثار خود را در همه بخشهای اقتصاد نشان میدهد. سرمایهگذار، تولیدکننده، صادرکننده، بانک، خانوار و حتی خود دولت، همگی تصمیمهای خود را بر اساس انتظاراتی که از آینده دارند تنظیم میکنند. هر اندازه این انتظارات باثباتتر باشد، افق تصمیمگیری نیز بلندتر خواهد شد.
یادداشت اول رییس کل پیشین بانک مرکزی را اینجا بخوانید.
یادداشت دوم رییس کل پیشین بانک مرکزی را اینجا بخوانید.
برعکس، هنگامی که آینده نامطمئن باشد، رفتار اقتصادی نیز کوتاهمدت میشود. سرمایهگذاریهای مولد جای خود را به فعالیتهای زودبازده یا سفتهبازانه میدهند، بنگاهها از اجرای طرحهای توسعهای خودداری میکنند، خانوارها برای حفظ ارزش داراییهای خود به بازارهای غیرمولد روی میآورند و هزینه تأمین مالی افزایش مییابد. به همین دلیل است که اقتصاددانان، ثبات را نه یک هدف فرعی، بلکه یکی از پیش شرط های رشد اقتصادی پایدار میدانند.
متأسفانه، تجربه اقتصاد ایران طی دهههای گذشته نشان میدهد که بیثباتی به یکی از ویژگیهای مزمن فضای کسب و کار تبدیل شده است. تغییرات مکرر مقررات، نوسانات شدید متغیرهای کلان، تغییر جهت سیاستها، تصمیمهای مقطعی و بعضاً متناقض و نبود افق روشن برای فعالان اقتصادی، محیطی ایجاد کرده است که در آن برنامهریزی بلندمدت با دشواری فراوان همراه است.
در چنین فضایی، حتی سیاستهای درست نیز ممکن است نتایج مورد انتظار را به همراه نداشته باشند؛ زیرا اجرای موفق آنها نیازمند اعتماد و اطمینان فعالان اقتصادی است.
یکی از مهمترین تفاوتهای اقتصادهای موفق با اقتصادهای گرفتار بیثباتی، در همین نکته نهفته است. در اقتصادهای موفق، فعال اقتصادی بیش از آنکه نگران تغییر ناگهانی قواعد بازی باشد، بر افزایش بهرهوری، نوآوری و رقابت تمرکز میکند. اما در اقتصادهای بیثبات، بخش قابل توجهی از انرژی و منابع بنگاهها صرف سازگاری با تغییرات پیشبینینشده و مدیریت ریسکهای ناشی از سیاستگذاری های مقطعی میشود.
بنابراین، هزینه بیثباتی تنها به افزایش تورم یا نوسان نرخ ارز محدود نمیشود؛ بلکه کاهش سرمایهگذاری، افت بهرهوری، مهاجرت سرمایه، کاهش انگیزه کارآفرینی و تضعیف اعتماد عمومی نیز از پیامدهای آن است.
از این منظر، شاید بتوان گفت که مهمترین وظیفه نظام حکمرانی اقتصادی، ایجاد محیطی باشد که فعالان اقتصادی بتوانند با اطمینان نسبی بیشتری برای آینده تصمیم بگیرند. این اطمینان، بیش از هر چیز، به ثبات در سیاستگذاری، پایبندی به قواعد اعلامشده و پرهیز از تصمیمهای ناگهانی وابسته است.
اما پرسش اساسی این است که منشأ این بیثباتی چیست؟ آیا بیثباتی صرفاً نتیجه شوکهای بیرونی و تحولات بینالمللی است، یا بخشی از آن به ساختار تصمیمگیری و حکمرانی اقتصادی در داخل کشور بازمیگردد؟
به باور نگارنده، اگرچه عوامل بیرونی بیتردید بر اقتصاد ایران اثرگذار بودهاند، اما بخش مهمی از بیثباتیهای مزمن اقتصاد ایران، ریشه در نحوه حکمرانی اقتصادی دارد. زمانی که سیاستهای مالی، پولی، ارزی و تجاری در چارچوب یک راهبرد مشترک و بلندمدت هماهنگ نباشند، بیثباتی به پدیدهای دائمی تبدیل میشود.
از همین رو، برای دستیابی به رشد پایدار، صرف تدوین برنامههای اصلاحی کافی نیست؛ بلکه باید نهادهایی ایجاد شوند که ثبات قواعد بازی را تضمین کنند و اجازه ندهند تغییر دولتها، مدیران یا شرایط کوتاهمدت، مسیر اصلی سیاستهای اقتصادی را دستخوش تغییرات مکرر کند.
یکی از مهمترین عوامل ایجاد این بیثباتی، سلطه سیاستهای مالی بر سیاست پولی، تضعیف استقلال نهادهای اقتصادی و غلبه تصمیمهای کوتاهمدت بر ملاحظات بلندمدت است؛ عواملی که اگر اصلاح نشوند، دستیابی به پیشبینیپذیری و رشد پایدار دشوار خواهد بود.
با این فرض که پیشبینیپذیری یکی از مهمترین سرمایههای هر اقتصاد است، باید پرسید این سرمایه چگونه ایجاد میشود و چرا در برخی اقتصادها پایدار میماند، اما در برخی دیگر به سرعت از میان میرود؟
پاسخ را باید در کیفیت نهادهای اقتصادی و نحوه حکمرانی آنها جست و جو کرد.
ثبات اقتصادی تنها به معنای پایین بودن نرخ تورم یا کاهش نوسانات بازار ارز نیست. ثبات، یعنی فعال اقتصادی بتواند با اطمینان نسبی قواعد بازی را برای چند سال آینده پیشبینی کند؛ سرمایهگذار بداند که تصمیم امروز او، فردا با تغییر ناگهانی سیاستها بیاثر نخواهد شد؛ تولیدکننده بتواند برنامه توسعه خود را بر پایه مقرراتی نسبتاً پایدار تنظیم کند و خانوار نیز نسبت به آینده قدرت خرید و ارزش داراییهای خود اطمینان بیشتری داشته باشد.
رسیدن به چنین شرایطی، مستلزم وجود نهادهایی است که بتوانند از ثبات سیاستها صیانت کنند. یکی از مهمترین این نهادها، بانک مرکزی است.
تجربه جهانی نشان میدهد هرگاه سیاست پولی به وظیفه اصلی خود، یعنی حفظ ارزش پول ملی، کنترل تورم و تأمین ثبات مالی پایبند بوده و از فشارهای کوتاهمدت مالی مصون مانده، اقتصاد از ثبات بیشتری برخوردار شده است. در مقابل، هرگاه سیاست پولی به ابزاری برای جبران کسری بودجه دولت یا تأمین مالی هزینههای جاری تبدیل شده، نتیجه آن معمولاً افزایش تورم، کاهش اعتماد عمومی و تشدید نااطمینانی بوده است.
در اقتصاد ایران نیز یکی از چالشهای مزمن، سلطه مالی دولت بر سیاست پولی بوده است. هنگامی که ناترازیهای بودجهای، بهطور مستقیم یا غیرمستقیم، بر تصمیمهای پولی اثر میگذارند، بانک مرکزی استقلال حرفهای خود را از دست میدهد. در چنین شرایطی، اولویت حفظ ثبات قیمتها، به تدریج جای خود را به ضرورتهای کوتاهمدت تأمین مالی میدهد.
پیامد این وضعیت، صرفاً افزایش نرخ تورم نیست. مهمتر از آن، شکلگیری انتظارات تورمی و کاهش اعتماد فعالان اقتصادی است. هنگامی که مردم و بنگاهها تصور کنند سیاستهای پولی تابع نیازهای مالی دولت است، رفتار خود را بر اساس این انتظار تنظیم میکنند؛ سرمایهگذاریهای بلندمدت کاهش مییابد، تقاضا برای داراییهای غیرمولد افزایش پیدا میکند و افق تصمیمگیری اقتصادی کوتاهتر میشود.
با این حال استقلال سیاست پولی، هرچند ضروری است، بهتنهایی کافی نیست. اگر دولت از انضباط مالی لازم برخوردار نباشد، اگر بودجههای سالانه بر پایه منابع ناپایدار تنظیم شوند، یا اگر ناترازیهای مالی به آینده منتقل شوند، فشار بر سیاست پولی دوباره بازخواهد گشت. از همین رو، تجربه کشورهای موفق نشان میدهد که انضباط مالی دولت و استقلال سیاست پولی، دو روی یک سکهاند و موفقیت هر یک، به دیگری وابسته است.
عامل تعیینکننده دیگر، هماهنگی میان نهادهای اقتصادی است.
در بسیاری از موارد، سیاستهای مالی، پولی، ارزی، تجاری و صنعتی هر یک با منطق خاص خود طراحی شدهاند، اما در عمل به دلیل نبود هماهنگی، آثار یکدیگر را خنثی کردهاند. این ناهماهنگی، علاوه بر کاهش اثربخشی سیاستها، پیامهای متناقضی نیز به فعالان اقتصادی ارسال میکند و پیشبینیپذیری را کاهش میدهد.
اقتصاد، بیش از هر چیز، به انسجام نیاز دارد. هنگامی که همه اجزای سیاستگذاری در چارچوب یک راهبرد مشترک حرکت کنند، اصلاحات دشوار با هزینه کمتری اجرا خواهند شد.
در کنار این عوامل، باید به جایگاه دانش تخصصی در تصمیمگیریهای اقتصادی نیز توجه ویژه داشت.اقتصاد، علمی است که آثار تصمیمهای امروزِ آن، گاه سالها بعد آشکار میشود. از این رو، هرچه تصمیمها بیشتر بر تحلیلهای کارشناسی، شواهد تجربی و ارزیابی پیامدهای بلندمدت استوار باشند، احتمال موفقیت آنها بیشتر خواهد شد.
بدیهی است که سیاست و اقتصاد از یکدیگر جدا نیستند. تعیین اهداف کلان توسعه، عدالت اجتماعی، اشتغال یا رفاه، وظیفه نهادهای سیاسی است. اما انتخاب ابزارهای تحقق این اهداف، باید تا حد امکان بر پایه تحلیلهای تخصصی و ارزیابیهای علمی انجام شود. هرگاه این مرز کمرنگ شود و تصمیمهای تخصصی تحت تأثیر ملاحظات مقطعی قرار گیرند، ثبات سیاستگذاری آسیب خواهد دید.
از مجموع این مباحث، میتوان به یک نتیجه مهم رسید.
پیشبینیپذیری اقتصاد، محصول صدور بخشنامههای متعدد یا وعدههای کوتاهمدت نیست؛ بلکه نتیجه وجود نهادهای مقتدر، قواعد شفاف و پایبندی مستمر به همان قواعد است. اعتماد، زمانی شکل میگیرد که فعالان اقتصادی اطمینان یابند سیاستهای اعلامشده، در نخستین فشار اقتصادی یا سیاسی تغییر نخواهند کرد.
از این رو، اگر هدف نهایی اصلاحات اقتصادی، دستیابی به رشد پایدار، افزایش سرمایهگذاری و ارتقای رفاه عمومی است، باید همزمان سه اقدام دنبال شود: تقویت انضباط مالی دولت، افزایش استقلال و اعتبار سیاست پولی و ایجاد هماهنگی پایدار میان نهادهای اقتصادی. این سه محور، نه موضوعاتی جداگانه، بلکه اجزای یک نظام حکمرانی منسجم هستند که ثبات را به اقتصاد بازمیگردانند.
تجربه چهار دهه گذشته نشان میدهد که هر زمان یکی از این اجزا تضعیف شده، بیثباتی افزایش یافته و اصلاحات نیز با دشواری بیشتری روبهرو شده است. در مقابل، هر زمان هماهنگی، انضباط و پایبندی به قواعد تقویت شده، زمینه برای تصمیمگیریهای بلندمدت و افزایش اعتماد فراهم آمده است.
بنابراین، اگر در یادداشت نخست گفتیم که اصلاحات اقتصادی بدون حکمرانی مناسب به نتیجه نمیرسند و در یادداشت دوم تأکید کردیم که آغاز اصلاحات به اجماع نیاز دارد، اکنون میتوان نتیجه گرفت که تداوم و موفقیت اصلاحات نیز در گرو ثبات و پیشبینیپذیری است.
در فرصت آتی، گام بعدی این بحث را دنبال خواهیم کرد و به این پرسش خواهیم پرداخت که حتی در صورت وجود اجماع و ثبات نسبی، اصلاحات را از کجا باید آغاز کرد؟ آیا میتوان همه اصلاحات را همزمان اجرا کرد، یا موفقیت آنها در گرو تعیین اولویتها و رعایت ترتیب منطقی اقدامات است؟
پاسخ به این پرسش، موضوع یادداشت بعدی خواهد بود.
لازم به توضیح است یادداشتهای ولیالله سیف هر دوشنبه برای مخاطبان در خبرگزاری خبرآنلاین در دسترس است .
223223
