در یادداشت نخست، این پرسش مطرح شد که چرا با وجود شناخت نسبتاً روشن از مشکلات اقتصاد ایران، اصلاحات اقتصادی معمولاً به نتیجه نمیرسند. نتیجه آن بحث این بود که مسئله اصلی، کمبود راهحل یا ضعف دانش اقتصادی نیست؛ بلکه ضعف در حکمرانی اصلاحات است. تجربه چهار دهه گذشته نشان میدهد که برنامههای اصلاحی، بیش از آنکه در مرحله طراحی با مشکل مواجه شوند، در مرحله تصمیمگیری، اجرا و استمرار با مانع رو به رو شدهاند.
اما این جمعبندی، خود پرسش مهم دیگری را پیش روی ما قرار میدهد و آن اینکه اگر مشکل، کمبود راهحل نیست، چرا اجرای اصلاحات تا این اندازه دشوار است؟
به باور نگارنده، نخستین پاسخ را باید در نبود اجماع جستوجو کرد.
بخش اول این یادداشت را اینجا بخوانید.
چرا اصلاحات اقتصادی در ایران معمولاً نیمهکاره میمانند؟
اصلاحات اقتصادی، برخلاف بسیاری از تصمیمهای اجرایی، تنها یک اقدام فنی یا اداری نیستند. اصلاحات، به معنای تغییر قواعد بازی در اقتصاد هستند؛ قواعدی که سالها بر اساس آنها تصمیمگیری شده، سرمایهگذاری صورت گرفته و منافع گروههای مختلف شکل گرفته است. طبیعی است که هرگونه تغییر در این قواعد، برندگان و بازندگانی خواهد داشت.
از همین رو، هرچه دامنه اصلاحات گستردهتر باشد، اهمیت اجماع نیز بیشتر میشود.
اجماع، به معنای حذف اختلافنظر نیست. در هیچ جامعهای نمیتوان انتظار داشت همه افراد، گروهها یا نهادها درباره جزئیات سیاستهای اقتصادی دیدگاهی یکسان داشته باشند. حتی در موفقترین اقتصادهای جهان نیز میان اقتصاددانان و سیاستگذاران اختلافنظر وجود دارد.
آنچه اهمیت دارد، توافق بر سر اصول بنیادین است؛ اینکه وضعیت موجود قابل دوام نیست، اهداف اصلاحات چیست، هزینهها و منافع چگونه توزیع میشوند و همه ارکان تصمیمگیری متعهد باشند که مسیر اصلاحات را با تغییر شرایط کوتاهمدت یا جابهجایی مدیران رها نکنند.
تجربه اقتصاد ایران نشان میدهد که در بسیاری از موارد، چنین توافقی شکل نگرفته است. گاه بخشی از ساختار تصمیمگیری از اصلاحات حمایت کرده، در حالی که بخش دیگری نسبت به همان اصلاحات تردید داشته است. در برخی موارد، دستگاههای اجرایی هر یک سیاستی متفاوت را دنبال کردهاند و در مواردی نیز جامعه تصویر روشنی از اهداف و پیامدهای اصلاحات دریافت نکرده است.
در چنین فضایی، طبیعی است که هر تصمیم دشوار، با مقاومتهای گسترده رو به رو شود.
اما در کنار این عوامل، باید به واقعیتی نیز توجه کرد که کمتر به صورت صریح درباره آن بحث شده است.
در هر اقتصادی، گروههایی وجود دارند که منافع آنها با تداوم وضع موجود گره خورده است. این موضوع، منحصر به ایران نیست و در همه کشورها، اصلاحات ساختاری با مقاومت ذینفعان رو به رو میشود. تفاوت کشورها، نه در وجود این گروهها، بلکه در توان نظام حکمرانی برای مدیریت این مقاومت هاست.
در اقتصاد ایران نیز برخی رویهها، امتیازها، انحصارها یا سازوکارهای غیرشفاف، طی سالهای طولانی منافع قابل توجهی برای گروههایی ایجاد کرده است. بدیهی است که هر اصلاحی که این منافع را محدود کند، با مخالفت روبهرو خواهد شد.
از این رو، نباید انتظار داشت که اصلاحات صرفاً با استدلالهای کارشناسی پیش بروند. هر اصلاح بزرگ اقتصادی، علاوه بر منطق اقتصادی، به پشتوانه سیاسی، نهادی و اجتماعی نیز نیاز دارد.
به همین دلیل، اجماع سازی برای انجام اصلاحات را نباید یک اقدام تشریفاتی یا صرفاً سیاسی تلقی کرد؛ بلکه باید آن را بخشی از خود فرآیند اصلاحات دانست.
اصلاحاتی که بدون ایجاد این پشتوانه آغاز شوند، ممکن است در کوتاهمدت شروع شوند، اما احتمال استمرار آنها بسیار اندک خواهد بود.
تجربه نشان داده است که اصلاحات اقتصادی زمانی بیشترین شانس موفقیت را دارند که جامعه بداند چرا این اصلاحات ضروریاند، سیاستگذاران بر سر مسیر آنها توافق داشته باشند، مجریان از حمایت کافی تا تحقق نتیجه مورد نظر برخوردار باشند و فعالان اقتصادی نیز اطمینان پیدا کنند که قواعد جدید، پایدار خواهند ماند.
در غیر این صورت، هر گروه بر اساس برداشت خود عمل خواهد کرد و نتیجه، چیزی جز افزایش نااطمینانی، کاهش اعتماد و توقف تدریجی اصلاحات نخواهد بود.
از همین منظر، شاید بتوان گفت که اجماع، نه پایان گفتوگو، بلکه نقطه آغاز اصلاحات است. بدون آن، حتی دقیقترین برنامههای اقتصادی نیز در عمل با دشواریهای جدی رو به رو خواهند شد.
اگر بپذیریم که اصلاحات اقتصادی بدون اجماع و توافق پایدار در سطح نهادهای حاکمیتی و جامعه به نتیجه نمیرسند، پرسش بعدی آن است که این اجماع چگونه شکل میگیرد؟
پاسخ این پرسش را نمیتوان در یک جلسه، یک مصوبه یا حتی یک تصمیم سیاسی جست و جو کرد. اجماع، محصول یک فرآیند مستمر از گفت و گو، شفافیت، اقناع و اعتماد سازی است. هر اندازه این فرآیند عمیقتر و فراگیرتر باشد، احتمال موفقیت اصلاحات نیز افزایش مییابد.
نخستین گام در این مسیر، توافق بر سر تعریف مسئله است. تا زمانی که درباره منشأ مشکلات اقتصادی اتفاق نظر وجود نداشته باشد، طبیعی است که درباره راه حلها نیز توافقی حاصل نخواهد شد. اگر گروهی تورم را صرفاً نتیجه عوامل بیرونی بداند و گروهی دیگر آن را پیامد ناترازیهای داخلی تلقی کند، یا اگر برخی ریشه مشکلات را تنها در کمبود منابع جست و جو کنند و برخی دیگر در ضعف حکمرانی اقتصادی، انتظار دستیابی به یک برنامه اصلاحی منسجم، واقع بینانه نخواهد بود.
از این رو، اجماع باید از توافق بر سر واقعیتها آغاز شود، نه از توافق بر سر جزئیات سیاستها.
گام دوم، شفافیت و اطلاع رسانی کافی به جامعه است.
تجربه نشان میدهد که جامعه، تصمیم های دشوار را در صورتی بهتر میپذیرد که ضرورت آنها، منافع مورد انتظار، هزینههای کوتاهمدت و شیوه حمایت از گروههای آسیبپذیر، صادقانه و شفاف با مردم در میان گذاشته شود.
آنچه اعتماد عمومی را تضعیف میکند، صرفاً دشواری اصلاحات نیست؛ بلکه ابهام، تناقض در پیامها و تغییرات مکرر سیاستهاست.
بنابراین، گفتوگو با جامعه نباید به مرحله اجرای اصلاحات محدود شود، بلکه باید از مرحله طراحی آغاز گردد. هرچه شهروندان، فعالان اقتصادی، دانشگاهیان، رسانهها و تشکلهای حرفهای بیشتر در جریان اهداف و منطق اصلاحات قرار گیرند، احتمال همراهی آنان نیز بیشتر خواهد شد.
گام سوم، ایجاد هماهنگی میان نهادهای تصمیمگیر است.
یکی از تجربههای تکرارشونده اقتصاد ایران آن بوده که دستگاههای مختلف، هر یک از منظر مأموریت خود تصمیمهایی اتخاذ کردهاند که در مجموع، به یک راهبرد منسجم منتهی نشده است. اصلاحات اقتصادی زمانی اثربخش خواهند بود که سیاستهای مالی، پولی، ارزی، تجاری و بودجهای در چارچوب یک نقشه راه مشترک طراحی و اجرا شوند.
این هماهنگی، تنها یک ضرورت اجرایی نیست؛ بلکه پیام روشنی به جامعه و سرمایهگذاران ارسال میکند که جهتگیری سیاستها پایدار و مورد توافق و تأیید حاکمیت است.
نکته مهم دیگر، مدیریت مقاومت ذینفعان است.
همانگونه که در بخش نخست اشاره شد، در هر اصلاح ساختاری، گروههایی وجود دارند که بخشی از منافع خود را در معرض خطر میبینند. نادیده گرفتن این واقعیت، کمکی به پیشبرد اصلاحات نمیکند. هنر سیاستگذاری آن است که این مقاومتها را پیشبینی کند، میان منافع مشروع و رانتهای ناموجه و فساد تمایز قائل شود و با اتکا به قانون، شفافیت و حمایت افکار عمومی، امکان غلبه منافع بلندمدت ملی بر منافع کوتاهمدت گروهی را فراهم آورد. در کنار این موضوع، باید به یک واقعیت دیگر نیز توجه داشت.
اصلاحات اقتصادی زمانی پایدار خواهند بود که به یک تعهد فرادولتی تبدیل شوند. اگر هر دولت، برنامه اصلاحی را از نو تعریف کند یا دولت بعدی خود را نسبت به آن متعهد نداند، سرمایه اجتماعی لازم برای اصلاحات به تدریج فرسوده خواهد شد. به همین دلیل، اجماع باید سه سطح را همزمان در بر گیرد: اجماع حاکمیتی، اجماع کارشناسی و اجماع اجتماعی.
اجماع حاکمیتی، استمرار تصمیمها را تضمین میکند؛ اجماع کارشناسی، کیفیت سیاستها را ارتقا میدهد؛ و اجماع اجتماعی، سرمایه لازم برای تحمل هزینههای کوتاهمدت و دستیابی به منافع بلندمدت را فراهم میآورد.
هر سه این سطوح مکمل یکدیگرند و ضعف هر یک، میتواند کل فرآیند اصلاحات را با مخاطره مواجه سازد.
بر این اساس، شاید بتوان مهمترین درس تجربه چهار دهه گذشته را چنین خلاصه کرد:
اصلاحات اقتصادی پیش از آنکه یک پروژه اقتصادی باشد، یک پروژه حکمرانی است.
بدون شکلگیری توافقی پایدار درباره ضرورت اصلاحات، اهداف آنها، ترتیب اجرای آنها و نحوه توزیع هزینهها و منافع، حتی دقیقترین برنامههای اقتصادی نیز در عمل با دشواری روبهرو خواهند شد. به همین دلیل، موفقیت اصلاحات بیش از آنکه به کیفیت تصمیمهای روزمره وابسته باشد، به کیفیت فرآیند تصمیمگیری وابسته است.
اگر یادداشت نخست نشان داد که مشکل اصلی اقتصاد ایران، کمبود راهحل نیست، این یادداشت بر این نکته تأکید میکند که راهحلها نیز بدون اجماع و توافق عمومی، قابلیت اجرا پیدا نمیکنند.
اما حتی اجماع نیز پایان راه نیست. فرض کنیم که توافق لازم برای آغاز اصلاحات حاصل شده باشد؛ آیا این امر به تنهایی موفقیت اصلاحات را تضمین میکند؟ بنا بر تجربه اقتصاد ایران و بسیاری از کشورهای دیگر، پاسخ منفی است. زیرا پس از آغاز اصلاحات، مهمترین سرمایه یک اقتصاد، ثبات در سیاستگذاری و پیشبینیپذیری آینده است. اگر فعالان اقتصادی اطمینان نداشته باشند که قواعد بازی در میانه راه تغییر نخواهد کرد، اگر سرمایهگذار نتواند آینده را تا حد قابل قبولی پیشبینی کند و اگر سیاستها به طور مستمر دستخوش تغییر شوند، اجماع اولیه نیز به تدریج تضعیف خواهد شد.
بر این اساس در یادداشت بعدی به دومین ستون حکمرانی اصلاحات خواهیم پرداخت؛ پیشبینیپذیری و ثبات در سیاستگذاری؛ شرطی که اصلاحات را از مرحله آغاز، به مرحله موفقیت و پایداری میرساند.
لازم به توضیح است مجموعه یادداشتهای تخصصی ولیالله سیف، رییس کل پیشین بانک مرکزی روزهای دوشنبه در خبرآنلاین منتشر میشود. مخاطبان ارجمند این یادداشتها میتوانند در روزهای دوشنبه یادداشتهای ایشان را بخوانند.
223223
